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settembre 2, 2003

Lodo Berlusconi e referendum

A seguito dei più recenti e fallimentari tentativi di abrogare leggi in vigore mediante referendum si è riaperta la discussione intorno alla vitalità di questo istituto. Non manca chi, all’apparenza inconsapevole delle insidie e dei fallimenti cui va incontro, vorrebbe nuovamente intraprendere la stessa strada per porre di fronte agli elettori un tema di enorme rilievo per la democrazia italiana come quello del conflitto di interessi e dei suoi riflessi sulla politica della giustizia. Altri, muovendo proprio dalla consapevolezza di queste insidie, propongono di modificare le regole del gioco abolendo o riducendo il quorum previsto dalla costituzione. Sia i primi sia i secondi potrebbero trarre qualche utile spunto di riflessione dall’analisi che segue.

Si tende spesso a considerare la tendenza verso la crescita dell’astensionismo un fenomeno lineare. Tale probabilmente è, nel medio termine. Tale tendenza però non si esprime in maniera omogenea per tutti i tipi di elezioni. Il tasso di partecipazione non è mai stato e non è oggi uguale per le elezioni politiche nazionali, per le elezioni europee, per le comunali, le regionali o i referendum. Non solo: è importante considerare che i trend di decremento della partecipazione non sono ugualmente rapidi per ciascuno di questi tipi di elezioni.

Il discorso è ancor più complesso per quanto riguarda i referendum, in relazione ai quali appare a prima vista improduttivo provare a rintracciare una qualche tendenza univoca.

Come viene messo in evidenza dal grafico che segue, è invece importante distinguere i referendum in tre categorie. Dopo averlo fatto, emergono delle regolarità davvero sorprendenti (fig. 1).

1. Della prima categoria fanno parte i referendum su cui tutti i principali partiti o componenti di partito hanno preso una posizione netta, avendoli promossi o essendo stati costretti a politicizzarli per difendere loro interessi vitali o i confini del loro territorio di caccia elettorale. Si tratta anche di referendum in cui sono state messe a confronto o semplicemente sono state testimoniate in forma quasi unanime convinzioni di fondo sui diritti individuali, sulla distribuzione del reddito o sulle istituzioni politiche. È il caso dei referendum su divorzio (1974) e aborto (1981), sul finanziamento pubblico dei partiti (1978) o sulla scala mobile (1985). È il caso anche del referendum di indirizzo del 1989 per il conferimento di poteri costituenti al Parlamento europeo o quello del 1993 sul sistema elettorale del Senato che sancì il passaggio al metodo maggioritario. Si tratta di referendum su questioni ritenute fondamentali che sono in grado di sollecitare il massimo grado di partecipazione.
    

2. In una seconda categoria ricadono i referendum che hanno riguardato decisioni di politica pubblica di rilievo, che pur promosse da piccoli gruppi sono state tematizzate e fatte oggetto di prese di posizione da parte di tutti i principali partiti. Tuttavia, o per il loro contenuto, o per una deliberata strategia di comunicazione degli opinion leader tesa a metterli in secondo piano, vengono percepiti come secondari e richiamano alle urne tendenzialmente solo le persone in qualche misura interessate, informate o prossime ai circuiti della partecipazione politica. È il caso dei referendum sul nucleare e sulla responsabilità civile dei giudici (1987), sulla preferenza unica (1991), sulle tv e la rappresentanza sindacale (1995), sull’abolizione della quota proporzionale (1999).
    

3. Una ulteriore categoria è costituita dai referendum che sono stati percepiti, anche per effetto delle strategie di comunicazione pubblica degli opinion leader e dei partiti, come marginali, come un affare privato di gruppi minoritari, di fronte ai quali anche una quota rilevante di elettori politicamente motivati ha ritenuto che sarebbe stato meglio non fossero stati indetti. Si tratta dei referendum «dei verdi» e «dei cacciatori» (1990), «dei radicali» (1997 e 2000), o «della Cgil» (2003).

L’ipotesi che viene qui avanzata è che l’opinione pubblica, anche sulla base degli stimoli che riceve dai mezzi di comunicazione di massa e dalle posizioni prese dai leader politici, tende a classificare intuitivamente i referendum in una di queste tre categorie. La prova che, nella percezione degli elettori, si tratti di tre categorie distinte di referendum è data, oltre che dalla plausibilità logica dell’ipotesi, dalla straordinaria regolarità con cui si ritrovano allineati i tassi di partecipazione (fig. 1). Si noti che uno stesso tema, quello istituzionale ad esempio, può passare da una categoria all’altra, a seconda dei tempi e dei modi della sua inclusione nell’agenda pubblica. Nel 1991 (prima di tangentopoli) non riscuoteva che l’interesse degli elettori in qualche modo informati e inclini a partecipare. Nel 1993, quando venne percepito come un modo per esprimersi sui fondamenti della politica. Nel 1997 e nel 2000, annegato in una serie di altre issues, è stato rubricato nella categoria dei referendum «privati». Ciascuna categoria attrae una quota diversa di elettori. Il trend di decremento della partecipazione è più contenuto nel caso della prima categoria, che segue sostanzialmente la linea di tendenza della partecipazione alle elezioni politiche. È invece molto più rapido per le altre due.

Naturalmente, come si è detto, il fatto che un referendum ricada – nella percezione degli elettori – in una di queste tre categorie dipende anche dalle strategie dei leader politici. Inizialmente suggerita da Marco Pannella a Bettino Craxi in occasione del referendum del 1985 sulla scala mobile, è stata poi varie volte giocata la carta dell’astensionismo strategico da parte degli oppositori dei referendum. Ferma la necessità del raggiungimento del quorum del 50% dei votanti per la validità dei risultati, chi si oppone può farsi forte di un astensionismo naturale crescente e vanificare con sforzi quindi decrescenti l’iniziativa dei suoi antagonisti. Così mentre questa strategia non fu sufficiente a Craxi per vanificare il referendum del 1991 sulla preferenza unica, lo è stata per i proporzionalisti di vari orientamenti in occasione del referendum del 1999.

Si noti che oggi, in una fase di partecipazione elettorale calante, i partiti che volessero mettere a repentaglio la validità di un referendum, non hanno necessariamente bisogno di propagandare in maniera esplicita e martellante l’astensione. Se è una intera coalizione (o quasi) a preferire che il referendum risulti inefficace, è sufficiente che i leader di quella coalizione evitino di pronunciarsi sul merito. In questo modo il referendum verrebbe percepito dall’opinione pubblica come non fondamentale e con tutta probabilità il quorum non verrebbe raggiunto.
 

  fig.1. Percentuale di votanti su elettori per tipo di referendum, dal 1974 al 2003.

Ciò premesso, è possibile chiedersi se sia plausibile che un eventuale referendum su una o più leggi riconducibili ai conflitti di interesse del Presidente del Consiglio possa avere un esito positivo per i promotori.

1. Ipotizziamo che si realizzi la circostanza auspicata dai promotori, e che un referendum su quei temi assuma nella percezione degli elettori un rilievo paragonabile a quello dei referendum che hanno segnato la storia della Prima Repubblica (quelli che per intenderci ricadono nella nostra prima categoria). Anche in questo caso, sulla base dei trend rilevati dal grafico 1, possiamo dare per certo che il totale degli elettori (di ogni orientamento politico) effettivamente mobilitabili non superi il 74% degli aventi diritto al voto. Anche nel caso dei referendum storici il tasso di partecipazione si è mantenuto infatti costantemente al di sotto della partecipazione alle politiche di circa 7-8 punti percentuali. È peraltro plausibile ipotizzare che tale tasso naturale di astensionismo aggiuntivo colpisca in misura sostanzialmente eguale gli elettorati del centro-destra e del centro-sinistra (stiamo ipotizzando che si tratti di referendum su una questione «fondamentale» capace di coinvolgere anche elettori poco informati e poco interessati alla politica).
    

2. Ipotizziamo inoltre che tutti gli elettori che nel 2001 alla camera hanno votato per il centro-sinistra o per la lista Di Pietro siano orientati a sostenere i referendum anti-Berlusconi. Al netto dell’astensionismo atteso, e cioè se consideriamo che almeno un 8% di quegli elettori, per ragioni per cosi dire fisiologiche, non voterà per il referendum, il centro-sinistra può contare, al massimo, sul 33,5% degli aventi diritto al voto.
    

3. Ipotizziamo inoltre che i leader della casa della libertà decidano di rispondere a questa iniziativa suggerendo ai propri elettori di non recarsi alle urne, anche per evitare di dover difendere apertamente, nei confronti dei loro elettori, le leggi ad personam in questione.
    

4. Date tali circostanze ipotetiche – le prime due altamente favorevoli ai promotori, la terza non favorevole ma ormai scontata – affinché si raggiunga il quorum e l’esito del referendum possa essere considerato dunque come una vittoria dei proponenti, questi ultimi dovrebbero convincere circa otto milioni e mezzo di elettori che nel 2001 hanno votato per il centro-destra a votare, di fatto, contro il Presidente del Consiglio. Recandosi alle urne, infatti, che decidano di votare SÌ o NO al referendum, finirebbero con tutta probabilità per contribuire alla abrogazione di una di quelle leggi che, secondo una esplicita dichiarazione dell’interessato al Parlamento Europeo, sono state necessarie per difendere il Presidente del Consiglio dagli attacchi di una componente politicizzata della magistratura.

In breve: i promotori del referendum, affinché quest’ultimo sia valido, seppure riuscissero a farlo diventare oggetto di una disputa al calor bianco, capace di coinvolgere emotivamente tutto l’elettorato potenzialmente attivo in occasioni simili, oltre a portare alle urne tutti gli elettori del centro-sinistra, dovrebbero convincere anche il 47% degli elettori del centro-destra ad andare a votare.

Questa prospettiva risulta assai poco plausibile sulla base di quanto sappiamo in merito ai comportamenti e agli atteggiamenti politici. Tutti i più approfonditi studi condotti  negli ultimi anni segnalano infatti una limitatissima mobilità elettorale tra i due blocchi, che potrebbe essere forse incrinata in occasione di consultazioni non immediatamente attinenti alla formazione della rappresentanza politica, ma certamente non in quelle dimensioni.

È plausibile immaginare che ben 8 milioni e mezzo di elettori di centro-destra si rechino alle urne (per votare Sì oppure No, è irrilevante), ben sapendo che andando a votare permetterebbero al referendum di raggiungere il quorum, mentre se invece non si recano a votare il referendum verrebbe vanificato, ottenendo un risultato certo equivalente alla vittoria del No? Questa ipotesi NON appare affatto plausibile. Per far fallire il referendum sarà sufficiente un minimo di propaganda da parte dei partiti di centro-destra a favore dell'astensione (al fine di rendere i propri elettori edotti del suo significato politico e delle sue conseguenze) o semplicemente il loro silenzio, che renderebbe il tema meno saliente sul piano comunicativo, provocando un crollo della partecipazione sia tra gli elettori di centro-destra sia tra quelli di centro-sinistra.

Per ulteriori informazioni, contattate:

Salvatore Vassallo, vicedirettore Istituto Cattaneo:  335 6599324, e-mail: salvatore.vassallo@unibo.it

Piergiorgio Corbetta, direttore di ricerca Istituto Cattaneo: 0462 230571 – 340 5921850

Sintesi

Anche nel caso di un eventuale referendum sul «lodo Berlusconi» il problema per i promotori non sarà tanto quello di ottenere una maggioranza di Sì sui votanti, quanto quello di convincere il 50% più uno degli aventi diritto al voto ad andare a votare. L’analisi dell'Istituto Cattaneo dimostra che questo obiettivo è in pratica irraggiungibile.

Attualmente gli elettori in Italia sono circa 50 milioni. Perché il referendum sia valido è dunque necessario che 25 milioni si rechino alle urne.

Dei 50 milioni di elettori una parte non va a votare. Tale quota fu, alle elezioni politiche del 2001, del 18,6%. Sappiamo peraltro che ai referendum un'ulteriore quota di elettori non si reca alle urne.

Tale  «astensionismo aggiuntivo» varia a seconda del tipo di referendum, a seconda della sua rilevanza così come è percepita da parte dell’elettore. Possiamo infatti classificare i referendum del passato in tre categorie a seconda che abbiano riguardato: a) temi ritenuti fondamentali dall’opinione pubblica, che sono stati in grado di sollecitare il massimo grado di partecipazione (es. divorzio - 1974, aborto - 1989, scala mobile - 1985, sistema elettorale del Senato – 1993); b) questioni ritenute secondarie (es. responsabilità civile dei giudici - 1987, preferenza unica - 1991, sulle tv e la rappresentanza sindacale - 1995); c) temi marginali (es. sulla caccia ed i pesticidi - 1990, il complesso dei referendum del 1997, recente referendum su art. 18...). Per ognuno di questi tre tipi l’analisi dell'Istituto Cattaneo ha stimato quale potrebbe essere oggi (in una situazione di trend decrescente della partecipazione elettorale) la partecipazione degli elettori.

Nell’eventualità, per loro molto favorevole, ancorché incerta, che i promotori riuscissero a far considerare a tutti gli elettori questo referendum «fondamentale», il bacino dei potenziali partecipanti (di centro-destra e di centro-sinistra) sarebbe comunque inferiore di almeno 7-8 punti percentuali rispetto alla quota di elettori che si recarono alle urne per le politiche del 2001. Non vi sono peraltro ragioni per ritenere che l’astensionismo aggiuntivo, in occasione di referendum su questioni «fondamentali», pesi in misura significativamente maggiore tra le fila del centro-destra che tra le fila del centro-sinistra.

Questo vuol dire che, se si usa come base di riferimento il voto alle politiche del 2001, i partiti oggi potenzialmente favorevoli al Sì (Ulivo, Rifondazione e Lista Di Pietro) possono contare, nella migliore delle ipotesi, sulla partecipazione al referendum di circa 16 milioni e mezzo di loro elettori (di elettori che nel 2001 avevano votato per loro). Per arrivare al quorum di 25 milioni mancherebbero ancora 8 milioni e mezzo di votanti all’appello.

Possiamo però agevolmente presumere che per varie ragioni i leader del centro destra si proporrebbero di scoraggiare la partecipazione dei loro elettori piuttosto che fare una esplicita campagna a favore del NO. Cosicché, affinché il referendum risulti valido, i promotori, oltre a convincere ad andare a votare tutti gli elettori del centro-sinistra, dovrebbero portare alle urne, contro l’orientamento palese o implicito dei loro leader, anche 8 milioni e mezzo di elettori della Casa delle Libertà, cioè quasi la metà (per l'esattezza il 47%) degli elettori del centro-destra potenzialmente attivi in una consultazione referendaria.

A parere dei ricercatori dell'Istituto Cattaneo questa ipotesi NON è affatto plausibile. Per far fallire il referendum sarà sufficiente un minimo di propaganda da parte dei partiti di centro-destra a favore dell’astensione (al fine di rendere i propri elettori edotti del suo significato politico e delle sue conseguenze) o semplicemente il loro silenzio, che renderebbe il tema meno saliente sul piano comunicativo, provocando un crollo della partecipazione sia tra gli elettori di centro-destra sia tra quelli di centro-sinistra.

Il ragionamento sopra illustrato può essere sintetizzato in termini ancora più semplici come segue: poiché, sulla base dell’andamento dei votanti ai precedenti referendum, si può ipotizzare un tasso di astensionismo «fisiologico» di almeno il 30%, sarà sufficiente che a questa  percentuale si aggiunga un altro 20% di astensionismo «strategico» da parte di elettori di centro-destra per raggiungere il 50% di astensione e quindi la vanificazione del referendum. 

Fonte: Istituto Cattaneo.

Centro-sinistra: Ulivo, Lista Di Pietro, Svp
Centro-destra: Casa delle libertà, Democrazia europea, Fiamma tricolore

Fonte: Istituto Cattaneo.